Rotterdam in de knel bij Raad van State

03-09-2021

College informeerde gemeenteraad onvolledig bij vaststelling bestemmingsplan Feyenoord City

Het Rotterdamse College van B&W heeft de gemeenteraad eind 2020 op verkeerde gronden akkoord laten gaan met het bestemmingsplan Feyenoord City. Het college hoopte met snelle vaststelling van het bestemmingsplan investeerders over de streep te trekken en daarmee de financiering voor het nieuwe stadion rond te krijgen. Wettelijk gezien is dat niet waarvoor een bestemmingsplan is bedoeld. Doordat de gemeenteraad twijfelt aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan en er nog altijd geen zekerheid is over de gemeentelijke bijdrage, hebben wethouders Kurvers en Van Gils de gemeente in een onmogelijke positie gebracht bij de Raad van State.

Dubbele pet

Rond het bestemmingsplan van Feyenoord City draagt gemeente Rotterdam een dubbele pet. Zij is publiekrechtelijk verantwoordelijk voor een goede ruimtelijke ordening, zoals de wet voorschrijft. Daarnaast heeft zij door de gemeentelijke bijdrage ook een privaatrechtelijke rol, als samenwerkingspartner, investeerder en aandeelhouder in het nieuwe stadion. Dat deze twee rollen niet altijd verenigbaar zijn, blijkt uit de handelwijze van het Rotterdamse college. 

Omgekeerde wereld

In december 2020 heeft het college de Rotterdamse gemeenteraad gevraagd akkoord te gaan met het bestemmingsplan Feyenoord City. Op dat moment was de financiële uitvoerbaarheid hiervan allerminst zeker. Die zekerheid is er nog steeds niet. De financiering van het nieuwe stadion kent een tekort van tientallen miljoenen. Door Feyenoord City is gecommuniceerd dat financiers pas vertrouwen krijgen in het stadionplan als de gemeente het bestemmingsplan vaststelt. Om de broodnodige financiers over de brug te laten komen, adviseerde wethouder Kurvers (VVD) de gemeenteraad het bestemmingsplan vast te stellen. Dat is de omgekeerde wereld, want een bestemmingsplan hoort pas vastgesteld te worden als de financiële uitvoerbaarheid van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling vaststaat.

Beroepschriften

In december 2020 volgde de gemeenteraad met de coalitiemeerderheid van één stem het advies van het college en stelde het bestemmingsplan vast. Bij de Raad van State zijn zestien beroepschriften ingediend tegen vaststelling van het bestemmingsplan. Vrijwel alle indieners zetten vraagtekens bij de financiële uitvoerbaarheid van het (stadion)plan van Feyenoord City. 

Gegokt

Met de te vroege vaststelling van het bestemmingsplan gokten wethouders Kurvers en Van Gils op een impuls voor het binnenhalen van financiers voor Feyenoord City. Zij hebben nagelaten de gemeenteraad te informeren over de onmogelijke positie waarin zij worden gebracht met vaststelling van het bestemmingsplan. Het Rotterdamse college hoopte dat een half jaar later de financiering rond zou zijn en de gemeenteraad de gemeentelijke bijdrage van €40 miljoen definitief zou toekennen. De werkelijkheid blijkt echter anders. Voldoende financiers zijn er nog steeds niet en de gemeenteraad heeft anders besloten. Zolang de financiering voor een nieuw stadion niet rond is, kan ook niet worden gestart met overige plannen voor de gebiedsontwikkeling. De plannen voor woningbouw op Zuid zijn gekoppeld aan de komst van een nieuw stadion.

Spannende finale

Binnen de gemeenteraad bestaan grote twijfels over de financiële uitvoerbaarheid van het stadionplan van Feyenoord City. Volmondig ‘ja’ zeggen kan niet. Met de coalitiemeerderheid in de raad is tijd gekocht. Onder leiding van Dennis Tak (PvdA), Jeroen Postma (GroenLinks) en Robert Simons (Leefbaar Rotterdam) is het amendement ‘Een spannende finale’ opgesteld en aangenomen. Met dit amendement wordt de gemeentelijke bijdrage van €40 miljoen uitsluitend beschikbaar gesteld als Feyenoord City voor 31 december 2021 de financiering en de bouwkosten voor het nieuwe stadion rond heeft.

Spanning

De gemeenteraad heeft met een harde deadline duidelijkheid gegeven aan Feyenoord City. Voor het college leidt dit tot extra spanning in de gang naar de Raad van State. Dat het college vanuit haar publiekrechtelijke rol met het amendement in zijn maag zit, blijkt uit het verweerschrift van de advocaat van de gemeente. Mr. Daniëlle Roelands-Fransen van landsadvocaat Pels Rijcken stelt hierin onder meer dat het standpunt van GroenLinks over het amendement – nota bene een van de opstellers van het amendement – niet representatief is voor de uitleg voor de gemeenteraad. Een opmerkelijke stelling over GroenLinks dat het amendement notabene mede heeft opgesteld. De landsadvocaat lijkt hiermee vooral het college te ondersteunen in zijn politieke lijn in plaats van het raadsbesluit juridisch te beoordelen. In haar verweer behoort de landsadvocaat, als juridisch vertegenwoordiger van het Openbaar Bestuur, zich niet op dit vlak uit te spreken. Pels Rijcken, dat onder verscherpt toezicht staat vanwege fraude, dient zich exact aan de tekst van het amendement te houden en daarmee dus exact aan de datum van 31 december. Het is aan de politiek om hier eventueel van af te wijken, niet aan een jurist.

Raad van State

Als voor 31 december 2021 aan de financiële voorwaarden is voldaan, wacht de gemeente de uitspraak van de Raad van State af. Als de Raad van State een streep zet door het vastgestelde bestemmingsplan, zal de gemeente alsnog negatief besluiten over de gemeentelijke bijdrage. Daar zit de crux. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de gemeenteraad motiveren dat het plan binnen de planperiode financieel uitvoerbaar is. In het geval van het nieuwe stadion is daarvan geen sprake, stellen partijen die beroep hebben aangetekend.

Bouwkosten

Naast het nog steeds ontbreken van financiering en het feit dat een bestemmingsplan niet is bedoeld om financiering binnen te halen, lijken de sterk stijgende bouwkosten een bijkomend probleem voor het college. Hoogstwaarschijnlijk zal er opnieuw bezuinigd moeten worden op het stadionontwerp om binnen het beschikbare budget te blijven. Hiervoor worden bezuinigingen buiten het gezichtsveld van de gemeenteraad gehouden om de financiële uitvoerbaarheid voor wat betreft de bouwkosten overeind te houden. Naast een verarming van het ontwerp met bijbehorende negatieve impact op de businesscase, rijst de vraag of de aangepaste ontwerpen nog recht doen aan het eerder ingediende vergunningendossier. Ook hier loopt het college het risico dat de vroege verlening van de omgevingsvergunning geen standhoudt.

Conclusie

Het College van B&W heeft het bestemmingsplan Feyenoord City ingezet als middel om de financiering rond te krijgen. Hier is een bestemmingsplan wettelijk niet voor bedoeld. Daarnaast heeft het College gegokt op het tussentijds rondkomen van de financiering. Tot op heden is dat niet gelukt. Met de deadline die de gemeenteraad heeft gesteld, is er nog meer twijfel ontstaan over de financiële haalbaarheid. Dit brengt het college in een onmogelijke positie bij de Raad van State. Zelfs de duurste advocaten hebben hier geen antwoord op. De almaar stijgende bouwkosten zorgen voor een bijkomend probleem voor de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan en maken dat ook de omgevingsvergunning mogelijk te vroeg is verleend. Het is niet de vraag of maar wanneer de wethouders de gemeenteraad inlichten over deze risico’s.